区域观察｜从特区变成“特困区”，GDP不及深圳零头，汕头以“空气型政府”破解“迎头赶上”难题？

文/首席观察员 熊老思 汕头经济特区设立46年 11月14日，深圳主干道和重大交通枢纽随处可见“APEC CHINA 2026”的巨幅海报和标语，与会各方的代表也陆续抵深。随着APEC峰会的到来，深圳也成为整个亚太地区的焦点。 而深圳能成为中国第三次承办APEC会议的城市，是因为这里是“中国改革开放成果展示的窗口”，更是当下亚太合作最需要的“创新、开放、合作”精神的现实样本： 设立经济特区46年来，深圳的地区经济总量从1980年的2.7亿元增至2025年的3.9万亿元，增长超1.4万倍。按当前增速，深圳有望在2026年成为继上海、北京之后全国‌第三个4万亿GDP城市‌。‌‌ 在深圳向东330公里外、与深圳同时获批为“经济特区”的汕头市，近期陆续举办举办文旅、陶瓷、服装、玩具、美食等产业“博览会”及筹备会，“潮汕旅游联盟”则借“APEC”东风在香港举办“迎APEC游潮汕”推介会。 与深圳相比，汕头出现“文旅出圈、经济掉队”的反差情况。1980年设立特区时汕头的GDP为10.79亿元，是深圳的约4倍。汕头2025年全年及2026年前三季GDP为3023.83亿元、2232.21亿元，分别是深圳同期的7.75%、7.33%。两个经济特区经济总量差距成变成一道“鸿沟”，以至于民间有戏言称“汕头从特区变成了特困区”。 一位外地潮汕商会负责人称，汕头被深圳远完抛在身后的一个重要原因是“遭遇重大历史变故”，比如2000年震惊全国的“特大骗税案”和“7·15火灾案”。另外，汕头还经历了“跌宕起伏”的多轮经济发展波折，从而导致汕头“元气大伤”，拖累了经济发展步伐。 不过，汕头市政府主要领导及相关职能部门负责人则认为，“三新两特一大”主导产业‌已成为汕头工业的主体，汕头也迎来了“词元出海”的新机遇（每天签约词元调用量达到3万亿），“潮揭汕一体化”发展程度更高，外界不应以“特困区”眼光看待汕头。 “全力干出经济特区新气象，以赶考姿态加快汕头迎头赶上。”汕头市委书记庄悦群近期撰文称，汕头要以更大力度推进各项改革，打造“空气型政府”，坚持“无事不扰、有求必应”，让“国企敢干、民企敢闯、外企敢投”，以更大力度、更实举措、更硬作风推动特区建设提质提速。 01 文化出圈与经济掉队的“经济特区” 或许谁也没有想到，今年上半年五一档期的一部低成本电影《给阿嬷的情书》将全国观众及东南亚地区的侨民们拉到了潮汕文化语境中，更给当地文旅项目带来了一大波“人气”。 一部电影成为汕头文旅IP 而“潮揭汕”三市也借此“东南风”，向外界推介粤东地区的特色文化旅游项目。比如，“潮汕旅游联盟”近期在香港举办“有情有义、烟火潮汕”的旅游推介会，又在厦门推广“跟着电影去旅行”——“山海侨韵·寻味潮汕”主题线路。 事实上，汕头多年来一直以“文旅出圈、经济掉队”的矛盾体状态展示给外界。2025年汕头GDP为3023.83亿元，全省排名第11位，经济总量仅为深圳同期的7.75%。而在1980年，汕头的GDP为10.79亿元，是深圳2.7亿元的4倍。 也即是说，46年间，汕头的经济发展是“小步慢跑”，平均每年增加约65亿元。而深圳是“坐着火箭飞”，平均每年增加841亿元。 在当地企业主和机构人士看来，与深圳的经济规模和发展速度相比，汕头“经济特区”的数据显然是“不够看”。这其中，有一个重要的“历史原因”是受“2000年信用危机”拖累，还有其他的经济、文化内因。 比如，2001年汕头GDP负增长1.89%‌，是当时广东唯一负增长的地级市。其直接原因是，2000年国务院“807工作组”查处了‌潮阳、普宁等地的特大骗税案‌，查实虚开增值税金额323亿元、骗税42亿元。 此后，有大量投资企业与资金大量“外逃”，几年内迁出的企业超过1200家，“投资不到潮汕”成为外地客商的“通识”。2003年之后，汕头经济增速开始提升，2023年后又进入“回落期”，再次出现负增长的情况。 包括汕头在内的“潮揭汕”（汕头、揭阳、潮州）2025年GDP仅7000亿元，即便加上汕尾市，粤东四市经济总量加起来才‌8576.05亿元，都不及深圳市的零头。 汕头与深圳两个“经济特区”发展轨迹也表明，汕头存在诸多“限制经济快速增长”的制约性因素，包括产业升级滞后、工业增长乏力、营商环境与要素成本偏高、信用与人才流失、区域协同不足等方面‌。 其中，工业增加值下滑是直接拖累汕头经济的主因，近五年汕头工业增长呈现“先稳后降”的走势。‌2021年规上工业增加值增长8.6%，2022年增长约0.2%，2023年增长3.4%，2024年上半年下降幅度达到16.8%。 2025年降幅扩大，前三季度第二产业增加值825.89亿元，同比下降8.8%，是拉低GDP的主要因素。‌‌其中纺织服装、玩具创意、橡胶和塑料等传统支柱产业整体受订单外流、外贸疲软等